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理论前沿- 推行行政问责离不开长效机制
推行行政问责离不开长效机制

供稿:理论前沿 发布时间:2008/11/01 17:09:44 责任编辑:XCB 阅读:
行政问责需要永久的制度、持久的意识、相容的文化、开放的环境

  如果说行政是一枚钱币,我们在这一面看到的是权力,那么在另一面看到的就必定是责任。权力与责任、权利与义务就是一切行政法律关系中互相对应的两个方面,是行政权力中的根本关系。它是一条行政公理,是权力行使合理、合法、有效的必要的保障机制,更是现代政治文明所必需。历史证明,要真正实现权力文明,就必须加强行政问责制建设。


  封建时代,在皇权集权体制下,在天下都属皇帝一家的政治背景下,权力的最终来源是皇帝。而皇帝对权力的分配和使用是非常谨慎的,这不仅体现在分工紧密、互为牵制的官僚制度本身,更体现在很早就出现的专司监察的御史大夫制度和专门的谏官、史官制度。不论是上下级之间有着严格等级负责制的官僚体制,还是专以纠错问责为主要职能的御史监察制度,其核心都是行政问责。当然,这个时期的问责主体主要是至高无上的皇帝和受皇帝委派、由皇权延伸出来的监督、监察官员。一般说来,政治比较清明和稳固的时期,都是皇帝能够虚心纳谏和官员比较廉政的时期,这充分说明作为权力约束机制的行政问责制发挥了重大作用。


  新中国建立了人民民主专政的社会主义国家政权。与以往的政治制度不同,社会主义国家一切权力属于人民,它不再是少数特权阶级专政,而是权力属于大多数人的人民民主专政,其根本政治制度是人民代表大会制度。人民通过选举人民代表产生权力机关,权力机关选举国家首脑和行政机关首脑,再通过选举任命行政官员,将权力交由行政官员行使。通过这条权力委托和配置的流程图,我们可以看到,行政权力派生于人民主权,行政官员在行使人民交给的权力的同时,也担负着相应的职责和责任。为了更好地保证权力的有效行使,必须建立配套的责任承担体系和责任追究制度。可以说,行政问责是权力使用机制不可缺少的一部分。没有问责制,权力不可能持久、健康地正常运行。


  党的十六大确立了建设社会主义政治文明的政治体制改革目标。政治文明的核心是权力文明,“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。权力文明意味着权力配置的科学化、权力过程的民主化和权力使用的责任化。政府作为行政权力的专使者,是问责体系建设的重中之重。也就是说,在权力问责体系建设中,首要的是要建立行政问责制。


  行政问责制,是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种规范。问责对象主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务,或者没有恰当地履行义务的种种行为;问责的方式主要是公开道歉、责令书面检查,通报批评、公开谴责、诫勉,引咎辞职、撤职、免职、责令辞职,行政处分,刑事追究等;问责的范围包括政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任,包括其内含的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。这些完整而规范的制度设计,能保障政府工作中处处都有行政监督,真正做到温家宝总理讲的“要把加强行政监督作为政府工作的一项基本原则,做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。


  我国当前的行政问责制建设情况如何呢?如何才能建设好行政问责制并使其充分发挥作用呢?自从2003年非典以来,行政问责逐渐进入了公众视野,全国各地刮起了一波又一波的问责风暴。上到省部级官员,下到普通办事科员,在这几年间有不少人因为工作中的失误和错误被追究责任。仅甘肃一省在2005年至2006年里,实行行政问责制就有4735名问题官员分别受到党纪、政纪处分,其中39人因涉嫌犯罪被移交司法机关。而孟学农5年内的两次引咎辞职,更是引发公众热议。实践中出现的种种问题,需要建立、推行行政问责制的长效机制,确保行政问责的经常化、制度化和规范化。


  ——行政问责需要永久的制度。我国各地推行的行政问责制度是一种基于行政管理责任制的责任追究制度。由于它平时很少被使用,一旦使用起来就以一种规模化的状态出现,所以很多人认为行政问责是一种最近几年才逐渐出现和日益形成的制度,是政坛刮起的一阵风暴。其实,这种风暴型问责的概念和意识是非常有害的,一方面它不利于制度本身的建设和完善,另一方面行政问责的临时性也会让公务员抱有厌恶和侥幸心理而失去对公务员应有的规约作用。因此,行政问责作为一项权力使用的伴随制度,一定要与行政管理制度相左右、相始终,使公务员在履行职责时时刻不忘责任,确保政府的行为随时、随地遵守相应的规范,承担相应的责任。


  ——行政问责需要持久的意识。行政问责要作为制度发挥作用,需要形成一种持久的与之相应的社会意识。行政问责意识,首先需要公务员始终保持一种自律意识和责任意识;其次需要公民始终保持权利意识和监督意识。如果这些意识成为人们的共同意识,行政问责即便不现实地发挥作用,也能够达到监督和规范权力使用的效果。


  ——行政问责需要相容的文化。权为民所用、情为民所系、利为民所谋,不仅是中国共产党执政的一条基本理念,也是行政问责制建设的基本文化内涵。行政问责制的核心在于问责,而问责的落实有赖于在整个社会中形成一种问责的文化氛围。行政问责一方面呼唤公务员勤政、廉政的文化,另一方面呼唤作为主权者的人民的参与文化和对权力行使者的信任和宽容的文化。只有权力的这一头——公务员忠实、勤恳、认真、正确地履行职责,权力的那一头——公民积极地参与、有效地监督以及理解地接受和配合行政管理,政府的行政才能真正负责任且富于成效。


  ——行政问责需要开放的环境。以人民作为权力来源主体的现代民主政治,与权力归属于皇帝的封建政治不同,行政权力不能脱离人民来行使,行政问责也不能背离人民而生存。行政问责必须要有开放的环境,即公民和政府有效沟通的开放体系。有专家指出,实施和完善行政问责制,最基本的前提是职责明确和信息公开。政府信息公开是实现公民参与的必要条件,是问责的基础。只有建立起信息透明的制度,才能把政府和官员置于公众的问责之下;只有在一个开放的政治环境中,行政问责制度才能得以持久地延续并正常地发挥作用。


  总之,权力文明作为社会主义政治文明的重要组成部分,是我国政治体制改革和行政管理体制改革的重要内容和根本环节。要建设法治政府、责任政府、廉洁政府,就必须全面地推行行政问责制。而全面推行行政问责制,不仅需要在制度上完善行政问责,更重要的是在行政环境上优化、在行政文化上深化和在行政意识上强化。


  (作者系中国行政管理学会研究员)

《中国教育报》2008年10月30日第11版

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